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环保执法困难重重:强制力缺失 执法周期漫长

力量薄弱

2015年9月9日下午15时许,济南市大气污染防治督查组的工作人员刚刚结束了对一处渣土场扬尘污染问题的检查。突然,三辆车直奔两辆执法车而来,将其堵住,十多名手持橡胶棍和砖头的不明身份人员随即下车,开始对督查组的4名执法人员进行围攻殴打,并于十分钟后扬长而去。

公众注意到,此事件中执法人员仅有4人,算上司机也只有6人,面对十多名歹徒,局势完全是一边倒。

济南市环境监察支队支队长谢强对媒体感慨,事件发生时,济南市在编环保执法人员仅300余人,其中市环境监察支队仅76人,各区县监察支队也不过200余人。“全市11个区县,算算有的区县监察支队只有十几个人。”

中国民主促进会中央委员会在2016年2月发布的《关于加强环保执法能力建设的提案》中引述了一组数据:据统计,2013年,我国规模以上工业企业数量为36.9万个,规模以下的工业企业数量更是数量众多,此外还有大量涉及粉尘排放的建筑业工地、涉及油烟治理的餐饮企业。

而2013年我国环保系统共有21.2万人,其中环保机关人员5.3万人(占25%);环境监察人员6.3万人(占29.6%);环境监测为人员5.8万人(占27.3%)。

提案中明确指出:在一些区县,环境监测大队的人数仅在个位数,却需要管理上千家企业。从工作量上看,执法人员担负着十几部环保法律法规、数十项环保标准的执行任务,有些地方还要负责核实企业的各种排污数据等很多额外工作。此外,还有很多工业企业特别是规模以下企业以及非法企业藏匿在山区或偏远农村,前往监测以及执法的时间成本、人力成本很高。

环保部原总工程师杨朝飞告诉《中国新闻周刊》,在区县一级,有环保执法业务能力的人是有限的。一方面是由于大多数基层环保执法人员不是环保专业出身,很多为复转军人;另一方面是培训没有跟上。

杨朝飞还指出,除了人员不足、专业知识缺乏的问题,环保执法人员一直没有全国性的统一执法服装,这是一个多年没有解决的老问题,使得执法的强制力和威慑力降低,不利于执法。

此前,在新《环保法》正式实施半年后,新华社记者在京津冀地区调查发现,不少地方环保部门表示,目前环保执法队伍面临的一个尴尬是:环境监察部门并不在国务院规定的行政执法序列当中。因此,在用车、着装等方面都面临不少问题。此外,经费不足也是困难的一部分。

河南省一位不愿具名的环保执法人员对《中国新闻周刊》透露,以河南为例,县一级环保部门在编的执法人员大约为十几个人,更多的执法人员是与环保部门签订协议的临时工,这些人的工资不能被纳入同级政府财政,只能靠其所在的环保部门自收自支。而排污费,就是环保部门的重要收入来源之一。

“如果猫靠老鼠为生,老鼠都没有了,猫不就饿死了?!”他说。

在今年的全国两会上,陈吉宁表示,在提高环境监管执法能力方面,目前主要有三项工作,其中之一就是推动环境监察执法体制改革。

2016年9月22日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,意见指出,依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段,将环境执法机构列入政府行政执法部门序列,配备调查取证、移动执法等装备,统一环境执法人员着装,保障一线环境执法用车。

地方干预

中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘认为,在近几年中央高压的环保态势和环保部督查组亲自带队检查的背景下,依然发生了济南事件,可以反映出一个问题:有些地方政府对环保仍旧不够重视,或者是表面上重视,背地里却“睁一只眼闭一只眼”。

多位受访者对《中国新闻周刊》表示,目前,一般的大型企业不敢明目张胆地阻碍执法,现实中遭遇的妨碍环保执法的涉事企业,大多为小型的“散乱污”企业,如家庭式作坊或乡镇企业,他们的环保意识和环保观念都严重滞后。

前不久,环保部针对重污染天气组织的专项督查情况通报表示,在督查中发现,一些地方政府存在不作为、慢作为的现象。

对于近期发生的多起阻碍环保执法事件,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为,环境违法违规事件大规模反弹,表面原因是,在前不久结束的取暖季节和两会期间,很多企业因为执行地方的错峰生产计划被限产或停产,影响了生产计划,导致目前反弹式的生产扩大和排放总量增加。但深层次的原因其实是,一些地方党委和政府没能做好经济增长和环境保护的平衡,在转型期建立节能环保的高附加值产业结构和产业布局方面仍存在局限和不足。

河南某县环境监察支队成员王博告诉《中国新闻周刊》,“讲情”现象是当地环保执法的最大障碍。“经常遇到的情况是,我们把工作做了,上面说停(对违法违规企业减弱惩罚力度),领导发话了,下面人听还是不听?”

他感慨,因为领导“讲情”,工作无法顺利开展,但如果遇到督查组下来检查,环保部门的人员还要承担责任,这使得很多基层环保系统人士在工作时毫无动力。

中国人民大学环境学院院副教授石磊认为,环境执法受阻有多种原因,其中之一就是一些企业仗着背后有“保护伞”,不把检查放在眼里。

一些基层环保执法人员也透露,环保人事权在地方,在环保与地方经济发展冲突时,一些地方党委、政府往往要求环保部门服从“发展大局”,有的地方环保局对开发区不敢查、对重点保护企业不敢查、领导不点头不敢查。尤其是市、县环境执法到位难度相当大,即便对违法企业处罚,也存在“虚”多“实”少,导致一些小企业的违法行为痼疾难除。

十八届五中全会上,习近平总书记将地方环保管理体制中存在的突出问题概括为四个“难”:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任;二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求;四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

针对环保人事权的问题,为了有效破除地方保护主义,落实地方政府的环保责任,2016年9月22日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。

环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽指出,在解决地方保护主义对环境监测执法的干预方面,《意见》主要从三个层面破解:一是体制上,省级环保部门直接管理市级环境监测机构,确保生态环境质量监测数据真实有效;市级统一管理行政区域内的环境执法力量,依法独立行使环境执法权。二是保障上,驻市级环境监测机构的人财物管理在省级,县级环保部门的人财物管理在市级。三是领导干部管理上,县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理,市级环保局领导班子由省级环保厅(局)主管。

垂改试点后,虽然县级环保部门的人财物管理被统一收归上级环保主管部门,但王博指出,在现实环保执法实践中,要想绝对地独立执法,破除地方政府的干扰非常困难。

他向《中国新闻周刊》举了一个例子:有一次,他的同事李某在执法时再次被领导“讲情”。李某拒绝,声称垂改后他是市环保局的人。

县政府有关人员回了一句话:“那你的小孩去市里面上学吧,别留在我们县。”★

(应采访对象要求,文中王博为化名)

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