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环保执法困难重重:强制力缺失 执法周期漫长

执法周期漫长

河南某县环境监察支队成员王博告诉《中国新闻周刊》,他对环保部门强制执行权的理解就是:把案子移交给公安机关和法院。

某小餐馆违规烧煤,经环保部门多次警告后依然我行我素,在多次警告未果的情况下,环保部门最终申请法院强制执行。

这是王博在日常环境监督管理中经常遇到的情况。

中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘指出,环保执法落实难,是因为环保部门没有直接的强制执行权,只能借助法院申请强制执行。而申请法院强制执行,往往程序复杂,周期较长。

以一般性罚款为例,在行政处罚决定书发出以后,违法企业应该在接到处罚决定之日起十五日内将罚款缴至指定银行和账号。如不服可自决定书送达之日起60日内申请行政复议;或在决定书送达之日起六个月内向法院提起行政诉讼。

如果在上述期限届满时,违法企业既没有上诉,也没有申请行政复议,且拒不履行处罚决定,环保部门可以申请法院强制执行。

等到法院审查后对企业进行强制执行,此时,自下发行政处罚决定书之日算起,往往已经是一年以后。

有时,法院还会因证据不足或种种原因而拒绝强制执行或无法强制执行。

江苏省句容市人民检察院庞云云曾撰文指出,有的企业在法院强制执行之前即被转让,导致无法强制执行。有些企业已经建成,只能走另一个法律程序,法院也不能强制执行。现实执法中,环保部门责令企业停止生产,可能会拖上一年甚至几年,造成污染扩大。

瑞安市政协第十一届五次会议第42号提案中曾举过一个生动的例子,以此说明环保部门执法落实之难。

潘岱化工园区中的鸿润带业有限公司,属于非法染色行业,2005年生产,发现该公司未批先建直排废水后,马上进入立案程序。立案时间2005年3月22日,行政处罚告知书时间为2005年4月5日,行政处罚决定的时间为2005年5月12日,2005年8月22日按程序申请法院强制关闭。

但是该公司无视法律,在一段时间后,擅自启封法院封条恢复生产。后于2006年4月18日、2008年5月28日、2009年9月22日又分别被立案处理,于2010年9月1日受到法院强制关闭并作断电处理。但该厂我行我素,拒不执行停产处理,又自行发电进行生产。市环保局及时又向法院再次申请强制关闭,于2010年10月18日对生产设备的进出水管路进行了切割,该厂又擅自连接好进出水管路。面对这样一个目无法纪的企业, 2010年10月25日环保局和法院再次强强联手,最终才得以将其关闭。

提案中称,环保执法部门没有先予执行的权力,执法难度大。解决一件有污染的投诉件,只能通过司法程序予以立案,从现场取证到行政处罚事先告之书、行政处罚决定书作出,从申请法院强制执行到彻底停产,流程复杂时限长,一般需要6个月或一年多的时间。

对于已立案的一些非法点,有些业主通过转让店铺或更名经营方式逃避处罚。一些已取得工商营业执照的企业,法院执行时采取的不是全部停业处理,而是对其有污染的某个车间或厨房进行处置,执法力度较低,难以从源头上解决违法经营、偷排超排问题等。

中国人民公安大学教授邢捷坦言,环境执法难是近年来开展环保工作、查处环境污染事件中反映出的普遍难题,主要表现在环保部门的执法力量相对较弱,环境执法缺乏应有的权威性。由于没有强制权力,环保部门经常会遇上取证调查的难题,陷入“企业无赖、环保无奈”的尴尬执法境地。

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资料图:2月7日,山西省太原市,因颜料罐破裂导致五公里防洪渠变红的事发涂料厂被依法拆除。中新社记者 韦亮 摄

联动衔接

2014年11月12日,国务院办公厅发布了关于加强环境监管执法的通知。

通知中指出,全面实施行政执法与刑事司法联动。各级环保部门和公安机关要建立联动执法联席会议、常设联络员和重大案件会商督办等制度,完善案件移送、联合调查、信息共享和奖惩机制,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。

发生重大环境污染事件等紧急情况时,要迅速启动联合调查程序,防止证据灭失。

而就在之前的一个多月,广东省佛山市公安局经侦支队环境犯罪侦查大队和顺德区公安局经侦大队环保中队同时揭牌成立,正式宣告广东省有了自己的专职“环保警察”。

佛山市环保局副调研员沈成兴在接受媒体采访时表示,与环保监察人员相比,警察有刑事执法权,可以依法强制扣押、刑事拘留。“可以说有环保警察在场,我们执法多了几分底气。”

事实上,自2006 年河北省安平县成立了全国首家环保公安“安平县环境保护派出所”之后,山东、河北、浙江、安徽、江苏、云南等省的许多城市也纷纷成立了专职的环保警察队伍。

2017年,北京市政府工作报告将“组建环保警察队伍,强化环境监管执法”写入其中。1月18日,北京市公安局环境食品药品和旅游安全保卫总队成立,下设环境保护支队,满编50人,警员均是北京市公安局各单位的精英,办案经验丰富。除此之外,各公安分局也将陆续组建自己的队伍。

北京市环境监察总队的李斌告诉《中国新闻周刊》,目前,北京市公安部门和环保部门配合密切,已经建立了联合执法长效机制,北京市环境监察总队下设环保公安联合执法行动办公室,有公安部门人员常驻其中。

在今年两会上,环保部部长陈吉宁指出,要运用好刑事和民事等多种法律手段。通过配合高法、高检出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律问题若干问题的解释》,联合公安部、高检制定实施《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,过去行政执法采用的很多证据刑事证据接不上,很难把它作为刑事案件来处理。通过这些工作,去年全国移送涉嫌环境污染犯罪案件共6064件,比2015年增长37%。

除了要加强与公安机关和司法机关的联动衔接,多位受访的环保执法人员告诉《中国新闻周刊》,更重要的是,要加强负有环保职责的政府各部门之间的执法联动,转变观念。

江苏省句容市人民检察院庞云云在《环境执法困境及出路探析》一文中明确指出:环保执法长期面临的困境是,缺乏联动执法机制协调合作。在基层环境执法中,环境保护长期以来被认为是环保部门一家的事情,因此这种环保“单打独斗”的问题一直没能得到解决。

中部某省一位不愿具名的环保部门人员告诉《中国新闻周刊》,该省省委办公厅明明已经专门发文明确了各厅局、省直各单位所承担的具体环保职责,但在具体实践中,“包括一些处级干部仍然存在一种观念,一说环保就是环保部门的事儿。”

他举例称,比如按照规定,农村垃圾归省住建厅来管,而农村的整体环境建设和宣传归口到省委农办,农田的污染则归省农业厅,职责很明确。“但是你一说有一个提案建议,他们(有关部门)就说‘那环保呢?’就是什么事儿都要把你(环保部门)拉上。观念还没转变过来。”

前述省级环保执法人士也指出,环保部门的弱势主要表现在“总是后知后觉”。等到已经产生了污染环境等问题,环保部门才去设法解决麻烦,但如果前期能够将关口前移,比如产业部门在企业生产时就对其在原材料选择、能耗工艺、排放设备等方面严加把关,环保部门的压力就会减轻很多。

“现在他们(产业部门)的态度是,我们只管生产,然后产品生产出来,污染了环境,你们(环保部门)来治。这就相当于火着起来了,你设法去扑灭,那为什么不在没着火的时候把易燃物转移掉呢?”他说。

因此,他建议,应该将控制污染的端口前移,需要加强产业、工信、发改、农业等负有环保职责的各部门之间的联动协调。

陈吉宁在2017年全国环境保护工作会议上指出,环境保护是一项综合性工作,从来都不是环保部门一家的事,需要多部门统筹协调、齐抓共管、综合管理。

他表示,正在开展的省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革中,一个重要思路就是明确地方政府各部门的环保职责,建立各部门保护环境的协调协作机制。“抓发展的抓环保,抓产业的抓环保,抓建设的抓环保,形成齐抓共管的工作格局。”

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